Bankovna unija u EU sastoji se od tri glavna elementa: ujedinjeni nadzor banaka pod okriljem ECB-a, jedinstveni mehanizam za rješavanje problema u bankama i jedinstveni sustav osiguranja depozita. Nakon što je postignut dogovor o ujedinjenom nadzoru banaka (engl. Single Supervisory Mechanism, SSM)[1], stekao se dojam da će se napredak na druga dva područja sporije odvijati.
Takav je dojam osobito prevladao nakon što je usuglašen prijedlog Direktive o oporavku i preustroju banaka (engl. Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD).[2] BRRD uređuje financijske instrumente, načela unutareuropske međunarodne suradnje, financiranja i upravljanja operacijama oporavka i preustroja banaka. Iako BRRD ne predviđa uspostavu zajedničkih institucija za upravljanje i financiranje procesa oporavka i preustroja banaka, činilo se da će zajednička načela, koja bi se od 2015. trebala primijeniti u svim članicama EU bez obzira jesu li ušle u SSM, zadovoljiti kreatore EU financijske politike. Jer, korak dalje prema zajedničkim institucijama činio se politički veoma težak. Uspostava zajendničkih (financijskih) institucija na razini EU uvijek otvara pandorinu kutiju rasprave o potezima Europske središnje banke i funkcioniranju Europskog stabilizacijskog mehanizma (engl. European Stability Mechanism, ESM). Takve rasprave potiču političke tenzije između bogatijih i financijski stabilnijih zemalja sjevera Europe koje gaje skepsu prema zajedničkim institucijama koje bi trebale financirati, i zemalja juga, koje očekuju značajne neto koristi od uspostave zajedničkih institucija. Tenzije su ponekad tolike da izgleda kao da nema političke snage za pronalaženje dugoročno održive interesne ravnoteže. Stoga je objava člana Europske Komisije zadužena za unutarnje tržište Michel Barniera o postizanju političkog kompromisa oko izgradnje jedinstvenog mehanizma za rješavanje problema u bankama (engl. Single Resolution Mechanism, SRM), za mnoge predstavljala iznenađenje.
Zajednički fond za oporavak i preustroj banaka
Podloga za kompromis oko zajedničkog mehanizma nalazi se u prijedlogu Europske komisije o Direktivi o jedinstvenom mehanizmu. Prijedlog je objavljen u srpnju 2013.
Još je u vrijeme usuglašavanja prijedloga teksta BRRD-a dogovoreno da svaka država članica EU mora ustrojiti fond za oporavak i preustroj banaka. Predviđeno je da će fond financirati banke u problemima iz sredstava prikupljenih premijom diferenciranom prema riziku. Glavna je svrha takvih fondova poslužiti kao svojevrsni osigurač koji štiti proračun odnosno sredstva poreznih obveznika od potrebe za angažmanom u procesima spašavanja sistemski važnih banaka. Novost koju SRM donosi povrh BRRD-a uspostava je zajedničkog fonda za oporavak i preustroj banaka na razini bankovne unije. Zajednički će fond biti uspostavljen međudržavnim ugovorom zemalja članica koje su ušle u sustava zajedničkog nadzora banaka, SSM.
BRRD-om je također predviđeno da se u nacionalnim fondovima za oporavak i preustroj banaka akumuliraju sredstva jednaka 1% vrijednosti osiguranih depozita u razdoblju od 10 godina. Dogovor o SRM-u i prijedlog Komisije slijedi ta ranije dogovorena načela financiranja u pogledu akumulacije sredstava u zajedničkom fondu. Međutim, sada prijelazno razdoblje od 10 godina, osim za akumulaciju sredstava, služi i za postupno formiranje zajedničkoga fonda na razini bankovne unije. Naime, zajednički će fond u početku biti samo formalno objedinjen. Iako će banke iz država članica koje se nalaze pod izravnim nadzorom ECB-a (članice bankovne unije) uplaćivati sredstva u zajednički fond, uplate će se u početku slijevati na zasebne nacionalne račune. Ta će se sredstva „progresivno ali postupno“ objedinjavati na zajedničkom računu. Tako će po isteku prijelaznog razdoblja od 10 godina sva sredstva biti uplaćena u „zajedničku blagajnu“ koja će se moći koristiti zavisno o potrebnom angažmanu za rješavanje problema u sistemski važnim bankama, bez obzira na to u kojoj se članici bankovne unije nalazi sjedište banke i na teritoriju kojih zemalja posluje.
Međutim, tek predstoji razgovor o najosjetljivijim detaljima funkcioniranja SRM-a. Formula za progresivno ali postupno objedinjavanje nacionalnih sredstava u okviru zajedničkoga fonda (prijelaz iz nacionalne segmentacije zajedničkog fonda u model „zajedničke blagajne“) još nije poznata. Prema Barnieru, taj bi se dogovor trebao postići najkasnije do 1. ožujka 2014. Do tada bi trebao biti potpisan međudržavni sporazum zemalja sudionica SRM-a koji će urediti ova pitanja.
Uprava zajedničkog fonda i odnosi nacionalne i nad-nacionalne razine
Zajednički će fond imati jedinstvenu upravu.[3] Uprava će pripremati planove za rješavanje problema u bankama zemlja članica SSM-a i upravljati sredstvima fonda kao i procesima oporavka i preustroja banaka iz bankovne unije. U tome će im pomagati nacionalni fondovi odnosno tijela zadužena za ove poslove. To znači da SRM ne samo da ne isključuje tijela s nacionalne razine, nego podrazumijeva njihovo funkcioniranje i sudjelovanje u odlukama i operacijama. Međutim, njihova će se financijska autonomija i samostalnost u odlučivanju bitno smanjiti, odnosno prenijeti na razinu bankovne unije.
Riječ je o kompromisu između potrebe za zajedničkim, koordiniranim funkcioniranjem regulatornih i intervencijskih tijela u bankovnom sustavu koji je poprimio nad-nacionalna pan-europska obilježja, i potrebe za dobrim operativnim funkcioniranjem „na terenu“ koji je kompleksan, a gdje nacionalna tijela imaju puno bolje informacije, uvide i sposobnost za brze reakcije zavisno o stvarnom stanju u pojedinim bankama.
Konkretno, kada ECB kao tijelo nadležno za nadzor banaka u bankovnoj uniji utvrdi pojavu problema u nekoj banci, o tome će obavijestiti upravu zajedničkog fonda (SRM), Europsku komisiju, uprave nacionalnih tijela za oporavak i preustroj banaka te nadležna nacionalna ministarstva. Na upravi zajedničkog fonda leži odgovornost za utvrđivanje činjenica nosi li banka sistemski rizik (može li ugroziti financijsku stabilnost) i postoje li rješenja za problem u okviru privatnoga sektora (preuzimanje banke i sl.). Ako banka ugrožava financijsku stabilnost i za nju nema rješenja u okviru privatnog sektora, uprava će predložiti model oporavka i preustroja koji može biti praćen angažmanom sredstava iz zajedničkog fonda (konkretni modaliteti i financijski instrumenti uređeni su BRRD-om). Vijeće EU razmatra prijedlog modela rješenja koji mu formalno upućuje Komisija. Ako prijedlog uključuje i dodatna proračunska sredstva, takvu vrst državne pomoći Komisija mora prethodno odobriti.
Mehanizam odlučivanja u upravi SRM-a zamišljen je tako da pomiri nacionalnu i nad-nacionalnu razinu. Uprava će imati izvršnog direktora i četiri stalna člana, a predstavnici Europske komisije i Europske središnje banke sudjelovat će na sastancima u statusu promatrača. Sastav uprave će se proširivati članovima nacionalnih tijela za oporavak i preustroj banaka, zavisno o tome o kojoj se banci odlučuje i u kojim zemljama članicama bankovne unije banka ima operacije. Nitko od nazočnih članova uprave neće imati pravo veta, a uprava neće moći donijeti odluku koja bi obvezivala nacionalne vlade na angažman sredstava poreznih obveznika. Tako se poštuje načelo fiskalnog suvereniteta zemalja sudionica SRM-a. Suverenitet zemalja i demokratska kontrola nad poslovanjem SRM-a dodatno su osigurani pravom nacionalnih parlamenata da traže posebne izvještaje i objašnjenja o radu zajedničkoga tijela SRM-a.
SRM je daleko od gotove stvari. Prosinačkim dogovorom o načelima postignut je određeni napredak koji simbolizira političku volju za uspostavom zajedničke institucije na razini bankovne unije. Međutim, tek predstoji političko usuglašavanje tekstova regulative između Komisije i Parlamenta. Ne manje važno, do 1.3.2014. teče rok do kada se očekuje dogovor o tekstu međudržavnoga sporazuma koji će urediti detalje funkcioniranja zajedničkoga fonda. S obzirom na vrijeme koje je potrebno za ove procese, ne možemo biti sigurni da će SRM početi funkcionirati s 1.1.2015., kako je bilo predviđeno inicijalnim prijedlogom. No, možemo biti prilično sigurni da će SRM u nekom obliku uskoro biti usuglašen.
Što o SRM-u misle u Hrvatskoj
Hrvatske su vlasti odlučile do daljnjega promatrati ove procese sa strane. Iako i članice EU koje još nisu uvele euro mogu ući u bankovnu uniju, dužnosnici HNB-a su u nekoliko navrata isticali da se radi o složenim i brzim promjenama u koje ne bi trebalo srljati. Guverner Vujčić je u prvom intervjuu časopisu Banka 2014. iznenađujuće otvoreno zazvao mogućnost tenzija pa i raspada bankovne unije, u ime opreza povukavši paralelu s bivšom Jugoslavijom: „Kod spominjanja takvih rješenja, a nakon naših iskustava razdruživanja Jugoslavije početkom 90-ih i slučaja Ljubljanske banke, nikoga ne bi trebalo čuditi što smo vrlo oprezni i želimo biti sigurni da rješenja kojima ćemo pristupiti neće omogućiti da se išta slično ponovi.“ (Banka, siječanj, str. 17). Drugim riječima, oni koji su uniji srljaju i mogao bi im se dogoditi slučaj poput onog Ljubljanske banke.
Očito je da zbog skepse do daljnjega ostajemo izvan granica bankovne unije, a samim time i SRM-a. Unatoč tome, moramo se ubrzano pripremati za primjenu BRRD-a, koja će vjerojatno započeti već sljedeće godine. Naime, bez obzira što ne ulazimo u SSM, i u Hrvatskoj će se primijeniti dio BRRD-a koji uređuje pitanja međunarodne suradnje između zemalja članica i ne-članica bankovne unije unutar EU kada je riječ o rješavanju problema u posrnulim bankama.
Pri tome će se primjenjivati sljedeća načela:[4]
- 1. Načelo suradnje: kada problemi pogode banku koja ima operacije na teritoriju većega broja država članica, funkcionirat će BRRD-om predviđeni Kolegiji za rješavanje problema u bankama. U slučaju eventualnih prijepora predstavnika unutar Kolegija i dalje je predviđena medijacijska uloga Europske bankovne uprave (engl. European Banking Authority, EBA), samo što se s druge strane neće nalaziti neko nacionalno tijelo nego zajednički fond bankovne unije ako banka kćer ima sjedište u članici EU koja nije u SSM-u, a banka matica ima sjedište u državi članici SSM-a.
- 2. Načelo nediskriminacije: pri iznalaženju rješenja za međunarodnu bankovnu grupaciju, uprava SRM-a neće moći predložiti rješenje koje bi dovelo u nejednak položaj štediše ili vjerovnike iz zemlje članice bankovne unije naspram štediša ili vjerovnika iz članice EU koja nije članica bankovne unije.
- 3. Načelo uzajamne financijske pomoći: iako neće participirati u zajedničkom fondu na razini bankovne unije, na nacionalne fondove za oporavak i preustroj banaka (a Hrvatska će takav fond morati osnovati i ako ne uđe u bankovnu uniju), i dalje će se primjenjivati odredbe BRRD-a o mogućnosti uzajamnog zaduživanja i kreditiranja na dobrovoljnoj osnovi. To znači da će se domaći fond u slučaju potrebe za dodatnim sredstvima moći obratiti zajedničkom fondu bankovne unije, s time što potonji neće biti u obvezi da na takav zahtjev odgovori pozitivno. U slučaju ulaska Hrvatske u SSM i SRM, dodatni zahtjev za sredstvima mogao bi se odobriti automatizmom (nakon što se nacionalna sredstva „progesivno i postupno“ objedine u okviru „zajedničke blagajne“).
Na temelju prikazanih načela veoma je teško racionalno procijeniti troškove i koristi od ulaska odnosno ostanka izvan sustava SRM-a. Ostanak izvan banovne unije s gledišta SRM-a naizgled znači potencijalni gubitak, jer se gubi automatizam dodatnog financiranja vezan uz načelo broj 3. Međutim, s druge se strane vjerojatno zadržava nešto veća autonomija odlučivanja u okviru Kolegija za rješavanje problema u ugroženoj banci (iako ni to nije u potpunosti jasno, jer ne postoji praksa funkcioniranja ovih institucija). Izgleda da Guverner kalkulira upravo s tom mogućnošću kada evocira temu raspada bivše Jugoslavije u kontekstu SRM-a.
Iskustvo s funkcioniranjem novog sustava u svakom slučaju ne postoji. Postoje samo ideje pretočene u riječi prijedloga regulative koja je u pripremi. Rječnik regulative doduše predviđa niz „osigurača“ koji upućuju na to da je teško zamisliti da će se unutar Kolegija za rješavanje problema u bankama nametati rješenja koja bi bila u suprotnosti s interesima većine lokalnih tržišnih dionika. Uz spomenuti princip nediskriminacije, tu je i niz odredbi BRRD-a među kojima se ističe obveza čuvanja financijske stabilnosti koja se ne odnosi samo na tržište bankovne unije u cjelini, nego i na pojedinačna tržišta zemalja članica EU. U konačnici postoje i krajnji politički osigurači koji otežavaju nametanje neželjenih rješenja od strane eurokrata.
Iako je neprijeporno da nepoznanica ima mnogo, pa se apriorna skepsa i ne-srljanje u tom smislu čine kao racionalan odabir, odustajanje od bankovne unije u ovako ranoj fazi može se protumačiti i kao znak slabosti. U godinama koje su pred nama, kada nas ionako čeka uvođenje eura i ulazak u bankovnu uniju, ostanak izvan bankovnog okvira može značiti sporu prilagodbu i buduće automatsko prihvaćanje gotovih europskih rješenja bez mogućnosti utjecaja na formiranje prakse njihove primjene kroz postupnu prilagodbu. Izgleda da smo ponovo odlučili primijeniti naš poznati političko-ekonomski princip odgode odluke do nastupanja konačnog trenutka njenoga nužnog prihvaćanja.
[1]Detalje o tome vidjeti u HUB Analizi 45.
[2]Ibid.
[3]Zajednička uprava za rješavanje problema u bankama (engl. Single Resolution Board).
[4]Detaljniji pregled vidjeti u HUB Analizi 45.
Arhivanalitika